Tras 20 años de campañas por parte de activistas, el Reino Unido finalmente cuenta con su propia Ley de Libertad de Información (FOIA), casi 40 años después de la aprobación de una legislación similar en EE. UU. La nueva ley británica significa que 59 países ya han introducido legislación sobre libertad de información y 40 más están en proceso de hacerlo. ¿Estamos entrando en una nueva era de gobierno abierto o la actual avalancha legislativa resultará ser un falso amanecer?
por Richard Poynder
Aunque se aprobó en noviembre de 2000, la nueva ley británica no entró en vigor plenamente hasta el 1 de enero de este año. En teoría, parece impresionante, sobre todo considerando la larga tradición de secretismo de los gobiernos británicos. Sin embargo, para obtener más información, asistí a una reciente sesión informativa sobre la ley, celebrada en las oficinas de CILIP en Londres.
La ley en pocas palabras
Stephen Perry, especialista en gestión de riesgos de la información de la consultora KPMG, explicó a los asistentes que, en teoría, el público ahora puede solicitar ver “casi toda la información… [en poder de un organismo público]… que no sea de naturaleza personal”.
En concreto, los ciudadanos del Reino Unido pueden solicitar información en poder de aproximadamente 100.000 organizaciones públicas, entre ellas departamentos del gobierno central, autoridades locales, hospitales, museos, escuelas, universidades y la policía. Y esta información no solo está disponible para los ciudadanos británicos: cualquier persona, independientemente de su identidad o lugar de residencia, puede solicitar información en el Reino Unido.
La ley abarca los registros en papel, los correos electrónicos, las cintas de audio y los vídeos, así como las anotaciones manuscritas de los funcionarios en los márgenes de los documentos oficiales, así como los documentos oficiales elaborados por empleados de las autoridades públicas en sus ordenadores personales. Dado que la ley es retroactiva, también significa que muchos archivos gubernamentales antiguos que antes habrían permanecido secretos durante 30 años ahora son potencialmente accesibles.
Una vez recibida una solicitud de acceso a la información, la organización dispone de 20 días hábiles para proporcionar la información. Además de los gastos de envío y fotocopias, no se cobrarán cargos por ello, a menos que el coste de la obtención de la información supere las 450 libras esterlinas. En el caso de los departamentos gubernamentales, el límite es de 600 libras esterlinas.
Además, cada organización pública del Reino Unido ahora debe adoptar y mantener un esquema de publicación que detalle qué información pondrá a disposición de manera rutinaria, cómo se puede obtener esa información y si hay algún costo por ella.
Sin embargo, existen ciertos tipos de información que no estarán sujetos a divulgación, como la relacionada con la seguridad nacional, la que perjudicaría las relaciones internacionales u obstaculizaría la persecución policial de delincuentes, la información comercialmente sensible y la información confidencial. De hecho, con un total de 23 exenciones, las autoridades públicas parecen tener amplio margen para seguir eludiendo las miradas indiscretas del público. No obstante, si bien ocho de estas exenciones son absolutas (por ejemplo, la información relacionada con las organizaciones de inteligencia y seguridad nunca puede divulgarse), las solicitudes de todos los demás tipos de información exenta aún deben superar una “prueba de interés público” obligatoria antes de poder denegar el acceso.
En otras palabras, a menos que la información solicitada esté exenta de divulgación, la organización que la posea deberá demostrar que el interés público se beneficia más de la no divulgación que de su divulgación. Como explicó Perry a los delegados del CILIP: «Será un ejercicio de ponderación: se sopesarán los factores a favor y en contra de la divulgación, y, si el equilibrio es igual, entonces la información deberá divulgarse».
Y con un organismo independiente llamado Oficina del Comisionado de Información (ICO) supervisando la ley, aquellos a quienes se les niega el acceso a la información pueden solicitar una revisión independiente de la decisión.
Sin embargo, el elemento más controvertido de la nueva ley es el llamado “veto ministerial”. Este permite a cualquier ministro o funcionario judicial del Reino Unido prohibir la divulgación, incluso cuando la ICO lo haya solicitado. Como era de esperar, ha habido un debate considerable sobre el probable impacto de este veto. En una entrevista el año pasado, el director de la Campaña por la Libertad de Información, Maurice Frankel, explicó: “No sabemos con qué frecuencia se utilizará ni cuán dispuestos estarán los ministros a usarlo. Estoy seguro de que no van a vetar cientos de solicitudes, pero basta con vetar unas pocas para bloquear algunos tipos importantes de información”.
Sin embargo, a corto plazo, el mayor problema podría ser simplemente que los organismos públicos se ven desbordados por solicitudes que no pueden atender. En su intervención ante el Comité Selecto de Asuntos Constitucionales del Reino Unido el pasado octubre, Frankel predijo que la gran cantidad de solicitudes recibidas (junto con la falta de preparación general para gestionarlas) provocará, en cuestión de meses, que las quejas lleguen a la ICO de forma masiva.
Ciertamente, para diciembre, las organizaciones comenzaban a recibir solicitudes posfechadas, lo que indicaba cierta demanda acumulada. Sin embargo, al hablar en el evento de CILIP, la comisionada adjunta de información, Anne Jones, se mostró más optimista. La ICO, afirmó, prevé que las solicitudes aumenten gradualmente, hasta alcanzar una cifra anual prevista de aproximadamente 200.000 para 2010.
Si bien la ley sólo se refiere a los organismos públicos, también tiene implicaciones para las organizaciones comerciales que hacen negocios con ellos, ya que los organismos públicos están obligados a revelar cualquier información no exenta que posean, incluso cuando les haya sido proporcionada por terceros.
Una consecuencia de esto es que la ley permitirá a los competidores obtener información previamente secreta sobre precios de terceros, licitaciones y datos de contacto de clientes. Dado que las editoriales académicas y los proveedores de información en línea suelen negociar las tarifas de suscripción a puerta cerrada caso por caso, esto probablemente provocará que consorcios universitarios astutos y competidores incluyan solicitudes de acceso a la información (FOI) en futuras negociaciones contractuales.
Implicaciones para los profesionales de la información
¿Cuáles son las implicaciones de la Ley de Libertad de Información del Reino Unido para bibliotecarios y profesionales de la información? David Smith, jefe de la división de gestión de la información de la Oficina del Viceprimer Ministro, explicó que estos desempeñarán una doble función. En primer lugar, indicó a los delegados de CILIP que los bibliotecarios podrían participar ayudando al público a presentar solicitudes de acceso a la información. En segundo lugar, dado que muchos profesionales de la información trabajan en organismos públicos, Smith señaló que podrían ayudar a sus organizaciones a mejorar la gestión de datos internos para cumplir con la ley. Añadió que es más probable que se dediquen a lo primero que a lo segundo.
Por el momento, sin embargo, persiste cierta incertidumbre sobre el probable papel de los bibliotecarios del Reino Unido en la Ley de Libertad de Información. No está claro, por ejemplo, si los fondos de las bibliotecas están sujetos a solicitudes de acceso a la información. Al explicar que estas cuestiones solo se establecerían mediante jurisprudencia con el tiempo, Jones afirmó: «En mi opinión, la mayor parte de lo que hace una biblioteca no estará contemplado en la ley. Si bien los fondos de las bibliotecas podrían contabilizarse, gran parte de la información que poseen estará disponible en otros lugares y, por lo tanto, estará exenta».
Además, añadió, es improbable que un gran número de personas recurra a los bibliotecarios para realizar solicitudes de acceso a la información. Por ejemplo, en una encuesta realizada para la ICO en mayo de 2004, solo el 1% de los encuestados afirmó que consultaría a un bibliotecario para obtener ayuda al realizar una solicitud.
Sin embargo, en el evento CILIP hubo un acuerdo general en cuanto a que la FOI ofrece a la profesión una oportunidad de elevar su perfil, tanto al intentar educar al público sobre la nueva ley como al ayudar a sus organizaciones con el cumplimiento.
Linda Wishart, directora de gestión de conocimiento e información del Departamento de Salud del Reino Unido, dijo que dado que la ley inevitablemente alentará a la alta gerencia a interesarse más en dónde se guardan los registros de su organización y cómo están organizados, la FOI “pondrá de relieve la gestión de la información dentro de las organizaciones”.
Por esta razón, dijo Ceri Hughes, director asociado de la práctica de servicios de asesoramiento financiero de KPMG, los mayores ganadores en la profesión probablemente sean los administradores de registros, quienes podrían descubrir que han dejado de ser “los primos pobres de la profesión de la información” y comenzar a ascender “del sótano a la sala de juntas”.
Sólo el tiempo lo dirá
Pero ¿qué tan efectiva será la legislación del Reino Unido? “Será muy difícil juzgar hasta que hayamos atendido un buen número de quejas”, respondió el comisionado adjunto de información, Phil Boyd. “Podría ser, por ejemplo, que dentro de seis meses nos demos cuenta de que cientos de solicitantes tienen problemas con un asunto en particular. Pero hasta entonces, no sabremos la eficacia de la ley”.
En resumen, solo el tiempo lo dirá. Sin embargo, con base en 40 años de experiencia en acceso a la información en EE. UU., sabemos que la legislación en sí misma no es un “ábrete sésamo” para la transparencia gubernamental. A pesar del mismo plazo teórico de 20 días que en el Reino Unido, por ejemplo, las solicitudes de acceso a la información en EE. UU. suelen estar sujetas a enormes retrasos, y algunos casos tardan años o décadas en resolverse.
De hecho, como los contactos FOIA publicados suelen ser inexactos o incompletos y las solicitudes se pierden frecuentemente en el sistema, conseguir que una consulta de información llegue al escritorio correcto en primer lugar puede ser prácticamente imposible.
Además, muchos organismos públicos en Estados Unidos ignoran su obligación de divulgar información o simplemente se conforman con ocultarla. Una auditoría estatal de agencias gubernamentales, realizada por ocho periódicos de Indiana el año pasado, por ejemplo, reveló un incumplimiento generalizado. Un empleado del condado le dijo a un periodista encubierto que solo “caso fortuito” lo obligaría a entregar un documento público, y un sheriff del condado de Rush amenazó con encarcelar a otro reportero alegando que, al presentar una solicitud de acceso a la información, este intentaba intimidar a su personal.
¿Sufrirá la ley del Reino Unido los mismos problemas? Quizás no todos. Incluso los críticos coinciden en que la ley británica ofrece ventajas significativas sobre la FOIA estadounidense. Sobre todo, al establecer una agencia independiente para supervisar la ley, la legislación británica permitirá a los ciudadanos cuyas solicitudes de FOI sean rechazadas solicitar una revisión de la decisión sin el gasto de recurrir a los tribunales, un recurso que no está disponible para los ciudadanos estadounidenses. Muchos creen que esto, junto con la prueba obligatoria del interés público (también ausente en la legislación estadounidense), hará que la ley británica sea más accesible y receptiva.
Pero la prueba definitiva de cualquier legislación sobre la FOIA probablemente resida en su capacidad para crear una cultura de transparencia entre políticos y burócratas. En este sentido, los augurios en el Reino Unido no son tan alentadores: incluso antes de que la ley entrara en vigor, los críticos comenzaron a quejarse de que se estaba socavando.
En diciembre, por ejemplo, el Departamento de Asuntos Constitucionales (responsable de la Ley de Libertad de Información) publicó un Código de Práctica de la Ley de Libertad de Información revisado. Según los críticos, esto incumple dos compromisos explícitos que los ministros asumieron ante el Parlamento durante la tramitación del proyecto de ley. En concreto, argumentan que ha flexibilizado el plazo de 20 días para la evaluación de asuntos de interés público y ha otorgado a las organizaciones públicas mayor flexibilidad para aceptar información confidencial (lo que podría eximirla de su divulgación futura).
Días después surgieron denuncias de que muchas organizaciones, en particular departamentos gubernamentales, estaban destruyendo deliberadamente datos confidenciales antes de la promulgación de la ley. De hecho, The Guardian informó que algunos departamentos de Whitehall habían duplicado la cantidad de archivos que estaban destruyendo antes de la entrada en vigor de la FOIA, un proceso que el ministro de la oficina del gabinete de la oposición, Julian Lewis, describió como “una hoguera de los registros históricos”.
Incluso el departamento de Tony Blair, la Oficina del Gabinete, se vio implicado, con informes que indicaban que había ordenado a su personal destruir millones de correos electrónicos antiguos antes de la fecha límite de enero. Si bien el gobierno insistió en que se trataba simplemente de una buena gestión de registros, muchos cuestionaron esta afirmación, argumentando que el momento no era casual: después de la fecha límite, cualquier persona que fuera sorprendida borrando material ilegalmente sería personalmente responsable de destrucción obstructiva y se arriesgaría a pagar una posible multa de 6.000 libras o a pasar 14 días en prisión.
Atenuando el foco
Puede que la prensa haya exagerado estos incidentes. Después de todo, el cambio cultural no se produce de la noche a la mañana. Pero ningún gobierno se sentirá cómodo con la Ley de Libertad de Información. El hecho de que se necesitaran 20 años para persuadir al gobierno británico a introducir la legislación, que luego se retrasó más de cuatro años, es, quizás, prueba suficiente.
Esta misma ambigüedad fue demasiado evidente cuando el presidente Lyndon Johnson firmó la Ley de Libertad de Información de Estados Unidos en 1966. En septiembre pasado, el periodista Bill Moyers (quien fue secretario de prensa del presidente Johnson) declaró ante la Sociedad de Periodistas Profesionales que el presidente se jactó públicamente de que la legislación subrayaba cómo “Estados Unidos es una sociedad abierta en la que se valora y protege el derecho de la gente a saber”. En privado, dijo Moyers, el presidente odiaba la ley, refiriéndose a ella como “la cosa de m———” y amenazando repetidamente con vetarla.
En realidad, añadió Moyers, la ley estadounidense solo vio la luz después de que el congresista John Moss librara una batalla de 12 años. Incluso entonces, sus superiores en el Congreso “lograron paralizar el proyecto de ley que Moss había redactado” y “solo unas llamadas de último minuto a LBJ por parte de un puñado de editores de periódicos lograron vencer la reticencia del presidente [a firmarlo]”.
Lo que esto nos dice es que la Ley de Libertad de Información (FOI) siempre ha sido y seguirá siendo un tira y afloja entre el amor de los gobiernos por el secretismo y el deseo de transparencia de sus ciudadanos. Además, políticos y burócratas buscarán constantemente una excusa para limitar la capacidad del público de examinar sus acciones. Hoy, esa excusa es el terrorismo.
De hecho, es posible que la ley del Reino Unido —aprobada en el libro de estatutos en una atmósfera previa al 11 de septiembre— finalmente haya llegado al mundo en el momento mismo en que la marea está empezando a volverse contra la libertad de información.
En ningún lugar es esto más evidente que en Estados Unidos, donde, desde el 11-S, se han tomado una serie de decisiones políticas diseñadas para reducir la transparencia gubernamental. Poco después de los atentados terroristas, por ejemplo, se ordenó a los sitios web federales que eliminaran una gran cantidad de información considerada confidencial.
Un mes después, el Fiscal General John Ashcroft emitió un memorando declarando que el Departamento de Justicia defendería en los tribunales a cualquier agencia federal que rechazara una solicitud FOIA por motivos justificables, revirtiendo el innovador memorando de Janet Reno de 1993 que instruía a los funcionarios de la FOIA a “aplicar una presunción de divulgación” al considerar solicitudes FOI.
Luego, en noviembre de 2001, el Presidente Bush firmó un memorando modificando la Ley de Registros Presidenciales, con el objetivo de restringir el acceso a los documentos presidenciales históricos.
La Ley de Libertad de Información (FOI) se vio aún más socavada un año después, cuando se introdujo una nueva y amplia exención para “infraestructura crítica” mediante la Ley de Seguridad Nacional. Esta establece que la información sobre infraestructura crítica proporcionada voluntariamente al Departamento de Seguridad Nacional ya no está sujeta a divulgación bajo la FOIA. Cambios como estos, y las contundentes señales en torno a la Ley Patriota, han tenido un impacto tangible en la transparencia en Estados Unidos. En 2003, por ejemplo, la Oficina General de Contabilidad (GAO) informó que se había proporcionado un 30 % menos de información en respuesta a solicitudes de la prensa y del público, y que la mayor tasa de denegaciones se debía a la alegación de que constituiría una “vulneración de la seguridad nacional”.
Sin embargo, en tiempos de mayor actividad terrorista, ¿no son sensatas estas acciones? En realidad, no, argumentó Lucy Dalglish, directora ejecutiva del Comité de Reporteros para la Libertad de Información de la Prensa en Arlington, Virginia. «Nadie ha demostrado jamás que una sociedad secreta sea una sociedad segura», declaró al Hopkinton Crier el pasado diciembre. «Por regla general, los ciudadanos están mejor capacitados para protegerse y actuar cuando conocen los peligros a los que se enfrentan, incluso ante el terrorismo».
Además, dijo Alasdair Roberts, especialista en libertad de información y profesor asociado en la Escuela Maxwell de Ciudadanía y Asuntos Públicos de la Universidad de Syracuse, gran parte del retroceso en la transparencia gubernamental tiene poco que ver con el 11 de septiembre, sino que simplemente refleja el viejo deseo de los gobiernos de mantener la atención oculta.
“La administración Bush, o al menos algunos responsables políticos, quisieran volver a la era pre-Nixon”, dijo Roberts. “El punto de vista de Cheney/Rumsfeld, por ejemplo, es que la transparencia ha ido demasiado lejos y está corroyendo su capacidad para gobernar eficazmente, especialmente en un mundo que ahora tiene ciclos de noticias las 24 horas, medios de comunicación más agresivos y grupos de interés más agresivos. En un entorno así, los funcionarios gubernamentales de todo el mundo empiezan a preguntarse: ‘¿Cómo gobernamos eficazmente en un mundo como este?’”
Y este no es un problema exclusivo de Estados Unidos: muchos gobiernos que han introducido leyes de acceso a la información están empezando a sentir que han cedido demasiado terreno en la disputa por la transparencia y ahora están buscando formas de “recalibrar” lo que debería y no debería ser de dominio público.
Quizás tengan razón. Al fin y al cabo, cierto grado de secretismo es esencial para un gobierno eficaz. Por otro lado, un exceso de secretismo incita a políticos y burócratas a ser negligentes, ineficientes o, sencillamente, antidemocráticos.
Esto sugiere que el tira y afloja entre el secretismo gubernamental y el deseo público de transparencia es saludable. Sin embargo, el objetivo no debería ser que ninguna de las partes gane, sino que se mantenga un equilibrio de poder. Y, dado que el público nunca podrá igualar el poder de su gobierno en este tira y afloja, la función de la libertad de información debería ser proporcionar un punto de apoyo sólido al lado del pueblo.
Por lo tanto, el peligro radica en que, si los gobiernos comienzan a incumplir su compromiso con la libertad de información, las leyes vigentes se irán erosionando gradualmente y las nuevas leyes podrían resultar ineficaces. Como señaló Roberts, es evidente que algunos gobiernos ya consideran la libertad de información como una mera fachada. «Muchos países han adoptado leyes de libertad de información para quedar bien ante los prestamistas internacionales o grupos como Transparencia Internacional, y su implementación es un problema grave. Por lo tanto, persisten numerosos impedimentos a la transparencia, a pesar de la ley».
Por lo tanto, en lugar de marcar el comienzo de una nueva era de gobierno abierto, la actual avalancha de legislación podría resultar un falso amanecer: un ejemplo más de cómo el gobierno manipula los cambios sustanciales.
¿Cuán seguros podemos estar de que este no será el caso con la Ley de Libertad de Información (FOIA) del Reino Unido? La buena noticia, dijo Roberts, es que desmantelar la FOI es como volver a meter la pasta de dientes en el tubo. «No habrá una cultura de transparencia en el Reino Unido, pero veremos que los grupos de interés y las partes interesadas utilizarán la ley con determinación para cambiar la rutina burocrática, de modo que cierta información que antes se ocultaba ahora sea de dominio público». Y esa, añadió, «probablemente será la situación a la que se enfrentarán la mayoría de los gobiernos que introduzcan legislación sobre FOI».
Esto supone, quizás, que un número suficiente de ciudadanos conozcan y ejerzan activamente sus derechos. De no ser así, podríamos ver cómo la libertad de información se erosiona con el tiempo. Dado que la investigación de la ICO revela que más del 50 % de los ciudadanos del Reino Unido desconocen por completo qué es la libertad de información, el peligro está definitivamente presente.
Mientras tanto, la pregunta para bibliotecarios y profesionales de la información es si tienen un papel que desempeñar en el tira y afloja de la Ley de Libertad de Información. ¿La respuesta? Probablemente no.